征地拆遷補償過高輸家幾何

    聚焦征地拆遷系列評論②

征地拆遷補償過高輸家幾何　　

  作者：梅新育

　　盡管流行觀點主張大幅度提高被征地拆遷方分享土地增值收益的份額，甚至由被征地農民獨享土地增值收益，從而根本顛覆現行土地制度，但我們不能因為征地拆遷補償收益過低問題以前較為普遍、現在仍然存在，就看不到走向另一個極端將制造更多、更大的矛盾和沖突。無論是公共事業建設，還是商業性開發，我們確實應當給予失地農民和拆遷戶合理的補償，但這絕不等于要鼓勵他們過上不勞而獲的寄生性生活，更不等于要給予他們遠遠超過市場行情的天價補償。任何財富歸根結底來自勞動創造，鼓勵財富如此轉移的社會注定不可持續。

　　勞動是一切財富的最終源泉。在征地和拆遷中，被征地拆遷方并沒有為建設直接付出勞動，征地和拆遷補償歸根結底是非農產業生產者及其消費者、商品房購房者、城市新移民向失地農民和拆遷戶的財富轉移，這種財富轉移規模過大，無異于對非農產業生產者及其消費者、商品房購房者、城市新移民等群體的壓榨盤剝，在經濟方面的負面效果自不待言，而且必然因其不公而造成社會矛盾。畢竟，土地增值歸根結底源于這塊土地及其鄰近地區基礎設施的建設、非農產業的發展和人口的增長，由社會共同勞動創造的土地增值收益倘若由被征地方、被拆遷方獨享或取得大部分收益，既不合理也不公平。

　　而且，土地市場價值增量中還有相當一部分源于嚴格的土地管理制度，這種嚴格的土地管理制度又是為了確保國家糧食安全以及宏觀經濟與社會穩定所必需，以免過多農地被占用而貽禍于子孫乃至當前，把這部分市場價值增量劃歸被征地拆遷方更不合理。但在市場體制下，發展中國家政府越是有效率，越是實施嚴格的土地管理制度，土地房產被征用拆遷一方就越有條件索取高額補償。在某些情況下，上述矛盾甚至會以相當激烈的方式爆發出來。隨著被征地拆遷方補償水平的提高，這種矛盾沖突的頻率和烈度也趨向上升。盡管流行觀點主張大幅度提高被征地拆遷方分享土地增值收益的份額，甚至由被征地農民獨享土地增值收益，從而根本顛覆現行土地制度，但我們不能因為征地拆遷補償收益過低問題以前較為普遍、現在仍然存在，就看不到走向另一個極端將制造更多、更大的矛盾和沖突。

　　“人挪活，樹挪死”。人口與勞動力的遷徙是人類社會的常態，商品經濟和重大社會變遷又會極大地促進人口流動，正如近30年來我國農村勞動力加速轉移和經濟快速發展促進了流動人口大量增加。通過大規模的人口遷徙，移入地通常能夠獲得大量活力充沛的勞動力供給，從而推動經濟社會實現跨越式發展。但歷史經驗告訴我們，無論大規模人口流動有多少好處，當地土著和新移民之間的土客籍之爭都是其難以完全消除的副作用，經濟利益矛盾和生活習慣、方言的差異，都有可能引燃沖突，有時還會爆發到相當嚴重的程度。清末咸豐、同治年間兩廣土客大械斗就曾延續十余年，死亡上百萬。甚至在朱毛紅軍開拓井岡山革命根據地的過程中，也不得不分出許多精力料理棘手的土客籍之爭問題；在毛澤東1928年11月25日寫給中共中央的報告《井岡山的斗爭》中，就專門提到了這個問題。

　　在今天的現實生活中，在經濟發達的移民移入地，本地人與新移民、外來工之間源于拆遷補償過高的經濟利益沖突已經明顯上升。與外來移民、特別是外來勞工必須勞心勞力以求站穩腳跟不同，本地居民因占有先天地利而能獲得較多資本增值收益，特別是土地、房產增值收益；其它條件相同，本地居民往往更容易獲得相對輕松的崗位。這種局面有其必然性與合理性，在中國文化背景下，假如外來工能夠得到合理的待遇，能夠看到向上提升的希望，他們也不會對此抱怨太多；但假如本地居民無需勞動即可獲得的資本增值收益太多，而外來工待遇又不合理，看不到向上提升的希望，窮畢生之力也無望圓住房夢，這種經濟利益之爭就會浮現，本地居民和新移民、外來工之間的裂痕由此產生并凸顯。新世紀以來10余年我國流動性過剩，資本市場泡沫橫飛，這已經成為我們面臨的現實問題。如果我們偏頗地強調“增加居民財產性收入”，強調“拆遷者權益”，即使能夠收獲部分占據優勢地位者一時的喝彩，卻必然損害“沉默的大多數”，畢竟拆遷戶的補償最終都要由后來者埋單，而后來者絕大多數是普通工薪階層，我們不能指望他們忍受損害永遠沉默。接納外地新移民最多的廣東省近年之所以連續發生本地居民與外來工之間的暴力沖突群體性事件，根源即在于此。

　　新移民、外來工是征地拆遷補償過高的受損者，而我國已經步入新的大規模人口流動時期，城鎮化人口中恰恰有很大一部分源于新移民；城鎮化的進一步發展將推動這一比例繼續上升。在2010年第六次人口普查中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口高達26139萬人，接近美國全國人口總數；其中市轄區內人戶分離的人口為3996萬人，不包括市轄區內人戶分離的人口為22143萬人。同2000年人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加11700萬人，增長81．03％；其中不包括市轄區內人戶分離的人口增加10036萬人，增長82．89％。不考慮已經取得移入地戶籍的人口，僅將不包括市轄區內人戶分離的人口定義為新移民，其人數（22143萬人）也占2010年末我國城鎮人口66978萬的33％。換言之，征地拆遷補償過高，結果是使得1／3的城鎮居民成為現實和潛在的受損者。若再考慮到已經取得移入地戶籍的新移民中也不乏“房奴”之輩，這類受損者人數之多，更不容忽視。我國城鎮化已經取得了長足進展，2011年末城鎮化人口比例51．3％，首次突破50％大關；2012年末城鎮化人口比例進一步提高到了52．6％，且中央政策指導思想是將城鎮化作為下一階段經濟發展和擴大內需的主要動力之一，過高的征地拆遷補償要求則給這一戰略埋下了經濟和社會安定雙重隱患。

　　不僅如此，由于少數“釘子戶”補償要求過高，導致建設工程受阻遲遲不能開工，或基本完工后留下梗阻地段多年無法收尾，這樣的案例在全國各地都已經屢見不鮮，涉及住宅、商業、道路等多種建設項目。在這種情況下，受損者不僅是新住戶，大多數接受條件的回遷戶合法權益也嚴重受損，多年無法回遷，蒙受巨大經濟損失和生活上的嚴重不便，與少數釘子戶之間的矛盾也相應滋生，即使釘子戶最終要求得逞，也已經無法在原來的社區立足，只能遷走。在虛妄地美化釘子戶為“維權英雄”的偏頗輿論壓力下，許多地方政府被綁架而不敢作為，致使這種矛盾常常發展到相當激烈的程度，以至于發生暴力沖突。

　　不是依靠辛勤勞動、而是依靠拆遷得來的巨額橫財使得不少拆遷戶迅速養成了揮霍的生活方式，甚至徹底腐化墮落。早在上世紀80年代后期、90年代初，珠三角經濟的發展就使不少當地居民因被征地、拆遷而暴富，其中相當一部分人缺少技能而無法獲得高薪工作機會，又因為暴富而鄙視辛苦的一般勞動，于是坐食征地、拆遷的補償而終日無所事事，其子女也因家庭不勞而獲暴富頗多無心向學之輩，最終坐吃山空，等而下之者還成為吸毒等犯罪行為的高發群體。現在，征地、拆遷補償導致家庭、社區關系扭曲惡化的事例更是屢見不鮮。

　　無論是公共事業建設，還是商業性開發，我們確實應當給予失地農民和拆遷戶合理的補償，但這絕不等于要鼓勵他們過上不勞而獲的寄生性生活，更不等于要給予他們遠遠超過市場行情的天價補償。任何財富歸根結底來自勞動創造，鼓勵財富如此轉移的社會注定不可持續。中共十八大報告提出，要“提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”；而提高“勞動報酬比重”與過高的征地拆遷補償是不相容的。

　　正因為如此，2010年，國務院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》之后，很多人要求規定補償上限，以防止過度補償。最終在2011年1月公布的 《國有土地上房屋征收與補償條例》在第十九條、第二十條對此做了規定，力求兼顧避免拆遷暴富與侵害拆遷戶合法權益。其中，第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開征求意見。”

　　第二十條規定：“房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預。”

　　在征地補償方面，中共十八大報告提出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。”就總體而言，適度提高農民在土地增值收益中的分配比例是正確的，但現行土地制度的基本框架不宜顛覆，因為現行土地制度本質上更有利于農民進入非農產業贏得可持續的發展機會。在中國現行農村土地集體所有制下，一個村集體被征用土地所得貨幣補償有義務在整個集體內部公正分配，或留作發展基金；由于承擔成本和獲得補償的是同一主體，因此，只要保證村集體內部的廉潔，就能落實內部公平和發展需求，由此招致的農民集體內部矛盾也相對較少。同時，現行農村土地集體所有制為被征地農民創造了更多的機會以平等身份進入正規經濟部門就業，或持續分享其收益，或兼而有之。因為現代工商實業項目啟動資本門檻較高，單個普通農民所得征地貨幣補償通常達不到這一門檻，難以憑所有者身份進入被征地后發展起來的正規經濟部門，加之知識、技能方面存在欠缺，不少被征地農民往往只有兩個選擇：要么是做點“提籃小賣揀煤渣”式的小生意在非正規經濟部門謀生，要么是進入正規經濟部門打雜。但在農村土地集體所有制下，只要當地集體經濟管理者具有一定行動能力，沒有選擇將征地收入分光吃凈，而是留下足夠數量的發展基金，這個集體就能夠跨越啟動現代工商實業項目的資本門檻，為其成員贏得以所有者身份分享正規經濟部門收益的可持續的機會，而具有這樣身份的被征地農民也有更多的機會在正規經濟部門贏得體面收入就業機會，以及培訓提高技能的機會。而且，以中國之大，各地發展狀況千差萬別，不少地方農民征地補償已經相當高，在土地增值收益中所占比例已經不低，更重要的是引導征地補償適度集中并流向生產性投資，為失地農民提高自身素質和創造新的體面收入勞動就業機會提供條件。

　　（作者單位：商務部研究院）