“陳寶成事件”背后的大歷史

　　

　　正在看守所里的陳寶成可能不知道，自己無意中有可能成為了一名扳道員。原本，國務院法制辦一直在制定《農村集體土地征收管理條例》，這部計劃在2012就將出臺的法律，延宕今日，依然沒有消息。而平度事件的發生，有可能讓這部命運多舛的法律，面臨更多的不確定性。

　　陳寶成的事件，起因于他父母所在金溝子村的拆遷改造。和很多人的想象相反，金溝子村早已不是阡陌相連，田野牧歌式的典型鄉村，它地處山東省平度市的城鄉結合部，隨著城市的發展，金溝子村事實上已經成為城市的一部分。2006年，金溝子村被政府正式劃入城關街道，但其在建制上仍然保留著村委會，村民也依然有屬于自己的宅基地和承包田。這種情況在城市化過程中非常普遍，許多城市中的城中村，多數都是按照這一類型演變過來的。

　　伴隨金溝子村逐漸走向城市，村里原有的土地也在不斷溢價增值。但矛盾在于，這些土地按照目前的法律，依然屬于集體所有。盡管村民世代居住的土地值錢了，但村民卻很難將土地的增值價值轉化為現實的價值。因為村民的宅基地（包括宅基地上的房屋）不容許向市民出售，村集體也沒有一級土地的自主開發權。這就好比送給窮人金飯碗，但卻規定你只能用來討飯。

　　從政府的角度講，隨著城市的發展，土地的擴張幾乎是一種必然。政府將農村集體土地征收，再轉化為國有土地進行開發，一直是主要形式。但是，這種方式自始至終也飽受被詬病。在早年，政府是基于土地上的青苗價錢進行補償，這種方式近乎于掠奪。因為它完全剝奪了農民分享城市化帶來的地租收益。從2011年開始，國務院明確規定，集體土地的征收，比照國有土地的征收管理辦法，其價格不低于同一地區商品房的市價。這一規定雖然解決了價格問題，但卻沒有解決政府壟斷土地開發的問題。很多人依然會問：為什么明明是農民手里自己的土地，卻只能賣給政府？不賣給政府為什么就不能進行自主開發？不是說集體所有制和國有制式對等的嗎？沒有自己處分的權利，這種對等體現在何處？

　　也正因為以上兩個原因，近些年來，隨著農民維權意識的提高，圍繞著政府對集體土地的征收，也一直是群體性事件和社會矛盾的高發之地。

　　當然，即便面臨現實當中的法律困境，城市化給自己帶來的土地增值，村民還是看得到的。也會通過各種方式，盡可能將這種好處變成現實的利益。許多村會用集體土地開發商品房，出售給市民，就是所謂的小產權房。而類似金鉤子這種已經融入城市的村莊，村民多數都會在自己的宅基地上蓋房出租，獲得土地的溢價收益。但小產權房沒有獲得國有土地的資格，存在相當高的法律風險。而村民通過蓋房獲得級差地租，也只是土地的間接收益。真要通過處分自己的房產，獲得更大的收益，在現有的法律框架下，還難以實現。

　　正是在這種背景下，在2011年《國有土地征收管理條例》出臺前，國務院法制辦就開始著手起草《農村集體土地和房屋的征收管理條例》。沒必要回避的是，在法律的制定當中，關于是否將土地的自主開發權徹底交還給村集體，存在相當激烈的爭論。畢竟這是一件影響深遠的法律。

　　這里還要補充一個背景，早在2006年，國務院就決定在五省市進行城鄉建設用地增減掛鉤的試點。2008年6月，國土部正式頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，08，09年，國土部又陸續批準了19個省市陸續展開的試點。所謂增減掛鉤，簡而言之，就是“將城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤，以維持一個地區建設用地總量和耕地總量的平衡。農民集中居住后，節約出的宅基地通過土地復墾，變為耕地，再通過增加的耕地置換出城市建設用地指標”。在具體實施過程中，一些地方曾出現強迫農民集中上樓，地方政府搭便車違規開發等問題，國務院也曾三令五申進行整治。但這一試點的核心價值，還是在不改變土地權屬的前提下，通過村民自我管理的機制，拆舊建新，賦予農民自治組織更多的土地處分權利，將農村集體土地的價值充分釋放出來。按照規定，山東省是第一批試點省份。共有四十九個縣市入選，而平度，就是其中之一。

　　這就是陳寶成事件大的歷史背景。

　　根據媒體披露的信息，金溝子村的舊城改造，可能并不是始于增減掛鉤試點之后，早在2005年，金鉤子村就開始零零星星的拆遷，06年金鉤子村收回了村里的短期承包土地。2009年，金溝子村安置房開建，2010年底完工，2011年絕大多數村民搬遷上樓。按照國務院的規定，增減掛鉤試點，必須封閉運行，試點之外禁止隨意自行試行。網上沒有查到平度是什么時候獲得試點資格的，但從時間上看，金溝子村的舊村改造，很可能是先有想法，而后才在在程序上搭上了增減掛鉤試點的便車。但這從另一個方面也說明，面對城市化帶來的土地增值，村集體將其變現的沖動非常強烈。

　　金鉤子村的改造方案，簡單說來，就是村里在自有土地里興建安置樓房，村民用自己的宅基地更換安置的樓房。置換出來的宅基地，再和開發商聯合開發。前文說到，由于關于集體土地開發的相關法律尚未出臺，整個這一過程基于的法律，主要是《土地管理法》、《物權法》和《村委會組織法》，除此之外，就是政府按照試點精神在政策給予的一些支持。這里不排除有一些打擦邊球的成分在內。

　　按照《土地管理法》和《物權法》的規定，農民的宅基地是村集體土地的一種，其所有權屬于村集體。它是基于成員權的一種福利，是無償分得的。只要你是村集體的成員，結婚之后沒有繼承宅基地，就有權享有分得一塊宅基地，在上面興建屬于自己住房。從法理上講，宅基地的所有權，是一種基于成員權的派生權利。也正因為如此，《村委會組織法》第二十四條規定，涉及到“宅基地的使用方案” 經村民會議討論決定方可辦理。平度市東閣街道人大工作辦公室主任竇在龍在接受記者采訪時談到他對這一法條的理解：“一是審批，對于年滿18周歲和其他一些符合居住條件沒有宅基地的村民，可以依法審批使用宅基地；二是回收，對于多占、荒棄的村民宅基地村委有權收回；三是調整，經絕大多數村民同意，按村莊規劃實施的通街、擴道、項目建設及村莊整體搬遷改造，村集體可以收回全部或部分宅基地，另行審批或對全部的宅基地進行再分配。宅基地的所有權不屬于個人，使用權也是動態的，按照“一戶一宅，多宅收回，少宅審批”的原則實行管理。”這個街道的人大辦公室主任不簡單，法律知識比許多前往平度的律師靠譜得多。金鉤子村的舊村改造方案，正是依據上面的法條，依法調整村民的宅基地使用。根據《中國青年報》的報道：2005年金鉤子村準備進行舊村改造時，就召開了村民大會，有86%的簽署協議同意舊村改造，在2008年重新簽署協議時，這一比例達到了97%。

　　金鉤子村共有382戶村民，截止到今年1月，還有12戶村民沒有簽署拆遷協議。陳寶成的父母家，就是其中之一。麻煩在于，宅基地雖然屬于村集體所有，按照《村委會組織法》，召開村民大會，多數人同意就可以收回，但宅基地上的房屋，卻屬于私有財產。今年一月，金鉤子村再次召開村民大會，決議對少數幾戶“釘子戶”進行強拆。假如這個細節屬實，這個決議也是無效的。因為按照《物權法》的有關規定，村委會（也包括村民大會）并無權力對宅基地上的私人房屋進行強制征收。按照既定的法律，對于拒不執行村民大會決議的村民，村委會只能通過訴訟的方式來解決。我不理解的是，在長達七年的時間里，村委會為什么始終沒有啟動司法程序，起訴包括陳家在內的釘子戶呢？（如果還有記者在平度調查，我希望他們能問一下這個問題。）

　　按照增減掛鉤試點的規定，金溝子村的舊村改造雖然整個項目的決策過程在村集體，但項目的規劃和實施，都需要得到政府的批準。尤其是，增減掛鉤試點當中置換出來的土地面積，其中有30%可以用作當地政府的用地指標（人民東路的擴建計劃，很可能就納入到這個30%的指標當中）。作為剛剛進入高速發展階段的平度市政府而言，這是相當有吸引力的條款。正因為如此，平度市政府對類似金溝子村的改造項目相當積極。事實上，在中國目前的社會條件下，解決釘子戶問題，還是政府相對更有實力，離開政府的支持，舊村改造很難完成。

　　2009年，金鉤子村置換出來的土地，大約有367畝經過平度市國土局進行“項目招拍掛”，這個信息把很多記者帶到溝里了，以為經過國土局的招拍掛，這塊土地就已經被政府征收。事實上，在早期試點城中村改造的過程中，按規定的確需要先征收再招拍掛，但這種要求到了地方遭到強烈抵抗，在試點的過程中，地方政府漸漸允許不變更土地的權屬。這一在在試點過程中先行一步試出來的做法后來逐步推廣，多數權屬不做改變，仍然屬于集體土地。金鉤子村置換出來的367畝土地，就屬于這種情況。盡管如此，整個土地處分的過程卻必須執行國有土地征收的程序。也就是說，土地的出讓必須按照招拍掛的方式進行轉讓。這樣規定的初衷，很可能是為了防止村委會少數人搞內部控制，進行尋租，但這樣的規定，也凸顯了目前村集體土地處置法律空白的尷尬。

　　最終，這367畝土地的中標者是平度市大有同人投資開發有限公司，交易價格是1.17億。《中國青年報》的在報道說，政府獲得了億元的土地收益，指的就是這筆錢。但按照國務院的規定，增減掛鉤試點獲得的土地收益，必須全額返還給村民。事實上，這1.17億元，也全額用于金溝子村的安置房建設，可能還有部分用于村民拆遷安置的現金補償。

　　2010年，金溝子村的安置房項目竣工，全部房屋有810套，而全村戶籍人口只有829人，差不多平均每人分得一套。按照平度市政府2012年《關于加快推進舊城改造工作的意見》的規定，這800多套安置房按經濟適用住房的政策管理，盡管目前來看，這些房子的產權并不完整。但按照國務院關于經濟適用房的相關政策以及許多地方的實踐，五年后只要業主補交一定數額的土地收益，就可獲得完整產權上市交易。目前，平度市同地區的商品房價格，大約為每平米4000元。

　　不管怎么說，這樣的方案對于絕大多數的金溝子村的村民來講，還是相當有誘惑力的。畢竟，將無法在市場上交易的房屋，置換成可流通的資產（盡管流通還必須附加一些條件），自己可選擇的空間變大了。但是，這一計劃要獲得實施，拆遷過程必須順利實施。否則，大有同人公司拿不到置換出來的367畝土地，整個計劃就可能受到影響。按照金溝子村與開發商簽訂的協議，2011年搬遷工作必須全部完成，否則，每拖延一年金溝子村須賠償300萬元。

　　2011年底，絕大多數村民開始搬入新完工的位于人民路內側的金溝子東區，原有的住房進行拆除，拒絕搬遷的維權戶和村委會的矛盾開始升級。正是在這個時候，紀許光出現在金溝村，進入了陳寶成事件。開始充當平度市政府和陳家之間的調停人。

　　這里還要補充一個背景，在金鉤子村置換出來的367畝土地中，其中包含了部分政府的建設用地--人民東路的擴建項目。但這367畝土地中，到底有多大劃歸政府用地，媒體的報道都語焉不詳，而陳寶成家所屬的宅基地，到底是否分屬人民東路的擴建項目的土地，也不清楚。但不管怎么說，村委會和開發商簽署的賠償條款放在哪，每拖一年就要承擔300萬的賠款，而政府基于人民東路的建設，也急于和陳寶成家早日達成協議。陳家也明白地看到這一點，六套（有的說七套）大產權房，按照開發商從市里招拍掛的價格償付耕地征收款的條件，大致就是在這種背景下提出的。

　　接下來的故事大家都比較熟悉了，或許是因為條件沒談攏，或許是因為雙方缺乏互信，最終陳家和政府之間沒能達成協議，而紀和陳于今年4月反目，雙方競相在網上相互指責爆料。而陳的微博言論，在四月份之后也愈發激烈，直到今年8月9日，陳寶成帶領最后幾名維權戶，一起沖向了挖掘機。七年來的各種利益糾葛，恩怨情仇終于在這一刻引爆，手持長刀的陳寶成，也終于一頭撞進了歷史，整個金溝子村的舊村改造項目，前景也一下子變得撲朔迷離起來。

　　陳寶成事件，必須在大的歷史和政策背景下看，才能撥云見霧。

　　首先，稍有常識的人都會認可，目前城鄉之間的二元土地制度，已經成為農民擺脫貧困最重要的制度障礙。對比城市居民近些年財富的快速增長，農民的財產性收益一直踟躕不前，其中非常重要的原因，正在于集體土地不能自由交易帶來的折價損失。解決這一問題的思路有二：第一，將土地的完整所有權盡可能歸還個人，第二，在不改變集體所有制基礎的前提下，盡可能賦予村集體更多的土地處分的權利。從現實來看，增減掛鉤試點，是沿著第二條路徑在逐漸推進。

　　這兩條路徑各有利弊，第一條路徑和目前農村集體所有制的邏輯相悖，是大變革，改革的成本高，風險也大。而第二條路徑，是對體制不傷筋動骨的情況下，盡可能增加農民的權利和權益，盡管這種權利行使的主體，依然是集體所有制基礎上的村委會。

　　關于兩條改革路徑的孰優孰劣，當然可以討論，但不可否認，在目前制度框架下，即便第二條改革路徑，也算是一種進步。只要合理利用政策給予的空間，許多背靠城市化的農村地區，將有可能將土地溢價轉化為現實利益，而村民不可轉讓的房屋，也打通了上市交易的路徑。

　　金溝子村通過增減掛鉤項目，置換出來的土地總額一共有過少，村民除了一次性獲得數套安置房之外，是否還通過置換出來的土地，獲得更加長遠的經濟收益？這條重要的線索沒有引起前方媒體的足夠重視。但來自大眾網的報道顯示，2012年，由平度市帶隊到上海為金溝子村招商，一家上海的酒店經過考察，基本同意出資建設高檔酒店，并由金溝子村以土地入股的形式參與分紅（請注意這一分享方式）。這一項目最終雖然沒有最終實施，但卻顯示金溝子村除了交給開發商的367畝土地之外，手上尚有不少用于開發的土地。金溝子村村委書記陳衛生在接受大眾網記者采訪時說，原本計劃舊村改造三年后，村集體收入超過1000萬元。對于一個只有八百多人的村莊來講，果真如此，這筆收益還是相當可觀的。

　　第二，將土地開發的權利，逐步交給村委會。不但有利于完善村民自治，更重要的是，也可以打破長期以來被政府壟斷的土地一級開發市場，增加城市發展的土地供給，從而間接地穩定高速上漲的房價。而長期以來的一直存在的小產權的，也有望在制度上解套。而政府只要稍加對稅制進行改革，也可以保證自己在這一過程中不會出現財政損失。這是一個城鄉兩元社會和政府共同受益的三贏局面。

　　但這一切的一切，取決于兩個條件：首先，村委會必須能夠通過自治的方式解決集體土地集體處分能力，并且，這種能力和機制還必須得到全體村民的認可，其結果能夠讓全體村民分享。如果伴隨著這一過程，顯示出來的是亂象叢仍，社會矛盾激化，立法者或許就會退回到以政府為征收主體的模式，果真如此，在城鎮化建設日益成為階段性目標的新時代，對于逐漸加入城市的農民來講，這絕不是一個好消息。其次，在增減掛鉤試點的基礎上，能否盡早出臺《農村集體土地征收管理條例》。陳寶成事件顯示，如果沒有相關的法律配套，以村集體為主體的土地調整和開發，將面臨比政府征收更多的困難。畢竟村委會僅僅是一個自治組織，沒有組織強制拆遷的權利，而政府將集體土地納入國有入地征收管理程序，不但法理上存在問題，現實中也給自己帶來許多麻煩。其實早在平度事件發生前，廣東一些地方在城中村改造過程中，類似事件就已經不斷發生。絕大多數村民同意搬遷，少數村民不接受方案拒絕搬遷，導致已經搬遷的村民不斷上訪。這一切，都凸顯了當下的法律難以處理現實矛盾的困局。比如，《村委會組織法》雖然規定經過村民大會同意，可以調整宅基地，但并沒有規定哪種情形需要多高的同意比例。這部法律制定的當初，根本沒有料到今天的社會發展。大規模的鄉村改造帶來的復雜矛盾和利益調整，如此粗線條的規制，也的確該改改了。這兩個條件互為條件，相輔相成。陳寶成事件，就發生在這個相當關鍵的歷史時期。我理解陳寶成維護自家權利的權利，但媒體和輿論，卻更需了解，這背后正在影響也將會影響未來中國進程的頂層設計。

　　肇始于7年前的農村集體土地的試點改革，在山東的平度被撞了一下腰，它會拐彎嗎？他會掉頭嗎？不知道。但有一點可以確認，讓農民和他的集體擁有更多處分土地的權利，這是歷史的洪流，不可阻擋。2013年8月，在金鉤子上演的悲情故事，注定，只能是歷史的浪花。

　　祝福陳寶成，希望他早日脫困于囹圄；祝福平度，希望更多的村民都能分享到城市化的紅利；也祝福整個中國，希望它不畏浮云，在土地平權，完善規則，堅定法治的道路上，一路前行。