竇在龍:改造利民 拆遷合法 補償合理

　　原標題：竇在龍:改造利民 拆遷合法 補償合理

　　——本網就“陳寶成事件”專訪平度市東閣街道人大工作辦公室主任竇在龍

　　中國經濟網山東頻道8月21日訊（徐春太 高遠）近日，針對網上熱議山東平度金溝子村拆遷改造中“陳寶成抗拆事件”，中國經濟網山東頻道記者專訪了從事舊城改造工作十余年的平度市東閣街道人大工作辦公室主任竇在龍，請他詳細為記者介紹一下平度市金溝子搬遷安置補償相關政策和工作流程。

　　記者：您好竇主任，此次來是因為發生在平度市金溝子村的“陳寶成事件”，目前在網上引起了很大的關注與反響，請你談談事情的過程，特別是陳寶成在微博上所說的，金溝子拆遷是不是合法，有沒有拆遷許可證，能不能以村莊的名義征收土地這個問題。

　　竇在龍：關于陳寶成被刑拘這件事，公安部門都有詳細的記錄，我沒有到現場，沒有發言權，道聽途說是不行的，需要尊重事實、尊重法律，用證據來說話。

　　陳寶成一直質疑說“金溝子村有拆遷許可證么？金溝子能征收土地么？”提出這樣的問題我認為是他混淆了“國有土地上的征收”和“集體土地上的改造”這兩個概念。這些年我參與過很多村莊和片區的改造項目，也一直為這兩個概念所困惑，直到近幾年思路才逐漸清晰。有些記者或律師初來采訪時，也往往和我一樣，我覺得很有必要給大家澄清一下。

　　我們社會主義國家土地公有制分為兩種，一種是全民所有制土地即國有土地，由市政府代管，一種是勞動群眾的集體所有制土地，所有權歸集體組織成員，由村委會代行管理。兩種不同的所有制，產生了土地所有權歸屬差異。

　　市政府代行管理國有土地跟村委會代行管理集體土地是對等的，政府不能隨便搶占集體土地歸國有，轉為國有必須履行相應的征收程序。國有土地上的房屋征收由國務院、青島市兩級《國有土地上房屋征收與補償條例》來規范，它征收的是房屋，收回的是“國有土地”。集體土地的搬遷改造目前國家還沒有專項的法律法規，而是按照《村委會組織法》來執行。這就要求我們“搞拆遷”必須首先明白土地性質，以國有土地上的房屋征收規定的主體、程序、標準來對待集體土地，不僅無法可依，而且難以操作。

　　陳寶成提出的“發放拆遷許可證”是指已經廢除了的國有土地上《城市房屋拆遷管理條例》上規定的一步重要程序，現行的《國有土地上房屋征收與補償條例》規定不再發放拆遷許可證，而是政府下“征收決定”。對于集體土地村莊搬遷改造而言，“拆遷許可證”是沒有的，當然也不需要發放拆遷許可證。陳寶成提出金溝子村能不能“征收”的問題，也是由于他混淆“國有”與“集體”的概念而造成的。征收是市政府的一項行為，村委會是不能征收的。集體土地上的搬遷改造的本質是：村委會依法收回宅基地，并對宅基地進行再分配。

　　記者：竇主任，你認為國有土地上的房屋征收和集體土地上的搬遷改造在主體、程序和補償標準上有什么區別？能給我們談一下嗎？

　　竇在龍：國有土地上的征收是政府依照《條例》收回國有土地并給與房屋相應的補償，集體土地上的搬遷改造是村委會依照《村委會組織法》收回宅基地并給與房屋相應的補償。

　　這里我要強調一點，宅基地是村土地的一種，其所有權是村集體的，是村集體給予符合使用宅基地條件的村民的一種“福利”，這種福利是無償的，不許收取費用的，當然也不是永久性使用的�！洞逦瘯�組織法》第二十四條規定，涉及到“宅基地的使用方案” 經村民會議討論決定方可辦理。宅基地的“使用”我理解有三層意思：一是審批，對于年滿18周歲和其他一些符合居住條件沒有宅基地的村民，可以依法審批使用宅基地；二是回收，對于多占、荒棄的村民宅基地村委有權收回；三是調整，經絕大多數村民同意，按村莊規劃實施的通街、擴道、項目建設及村莊整體搬遷改造，村集體可以收回全部或部分宅基地，另行審批或對全部的宅基地進行再分配。宅基地的所有權不屬于個人，使用權也是動態的，按照“一戶一宅，多宅收回，少宅審批”的原則實行管理。私權包括公民財產權、人身權，也包括社會組織的財產權等。所有這些私權各自都是自主、獨立的，相互平等地交往。僅僅強調少數幾戶的財產權而不顧社會組織的財產權是對“私權”的誤讀，也有悖于法制精神。

　　集體土地上，村委會是實施搬遷改造的法律主體，這是《村委會組織法》賦予的，它與國有土地上政府作為征收主體是對等的。我們不能認為《村委會組織法》是“草根”法律而忽視它的地位，我們也不能因為《村委會組織法》不是一項專門的拆遷改造的法律法規而否定它的法律意義。

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的程序比較多，也比較詳細。如拆遷區域是否是公益事業、符合四個規劃，政府如何發布征收公告、補償決定，安置補償方案如何通過，聽證會召開需要什么條件，如何下達補償決定，如何進行司法強制等等，都做了明確的規定。集體土地的搬遷改造運作程序是《村委會組織法》的通款，由集體組織成員在法律框架內，通過召開“兩委”干部會、村民代表會和群眾大會表決通過后實施。《村委會組織法》第二十二條規定：召開村民會議，應當由本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。

　　關于集體土地上的搬遷改造的補償標準有多種形式，有的按照人頭，聽說北京一些地方這樣做了，效果也不錯。即對村民地上附著物價值進行補償后，將全部宅基地收回，按照集體組織的成員數平均分配安置房的面積。還有一些地方按照房屋建筑面積來補償，這比較接近于國有土地上規定的補償標準�？紤]到宅基地“批之容易收回難”的問題，為了減少搬遷阻力，好多地區還實行了按照宅基地面積置換安置房面積的做法，我們平度就是這樣做的。在集體土地上，不管按照人頭數、房屋面積還是宅基地面積補償，我認為只要大部分群眾同意，村民會議確定，就都是合法的。當然我不贊成集體土地的補償標準低于國有土地《條例》規定的標準。

　　記者：竇主任，看大眾網介紹，金溝子的補償標準是比較高的，你也這樣認為嗎？金溝子陳寶成及部分群眾不搬遷的真正原因是什么，談談你的認識好嗎？

　　竇在龍：從目前各地《條例》制定的補償標準來看，我認為，青島是全國最高的，而金溝子是青島和平度最高的。

　　國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格�！蓖瑫r應給與因征收房屋造成的搬遷、臨時過渡、停產停業損失的補償。國務院《條例》對于實行產權調換的，其補償標準我們可以簡單地理解為：就地按合法建筑面積一比一的比例返還同類房屋的安置面積，另加搬遷、臨時過渡補助費和停產停業補償金。

　　青島《國有土地上房屋征收與補償條例》補償標準已經遠遠地超過了國務院的《條例》規定，在房屋面積返還方面比國家條例更為優惠和具體，它對“房屋產權調換”的規定可以簡單理解為“一車雙斗”：“一車”即達到了國家《條列》規定的“按合法建筑面積一比一的比例返還同類房屋的安置面積”；“雙斗”即另加兩塊面積補償，一是每戶給10平方米的房屋改善面積，二是單獨記入公攤面積。不論被征收房屋原來是否有公攤，一律另行單獨計算公攤面積。計算方法是：按確認的建筑面積增加10平米的住房改善面積，乘以所選擇的安置房的公攤比例。另外在費用上除了國務院《條例》規定的三項費用外，另加了“土地面積大于合法房屋建筑面積部分的土地使用權價值補償”和裝修及其附屬設施補償費。

　　平度市今年6月13日出臺了《關于貫徹實施<青島市國有土地上房屋征收與補償條例>有關問題的通知》，對《條例》授權給縣級市人民政府制定的一些標準進行了完善，并經青島市人民政府審核和備案，作為平度市國有土地實施房屋征收與補償的依據。可以說在以政府為主體實施的國有土地上的房屋征收與補償項目上，平度執行的是青島條例規定的標準。

　　目前的平度市區存在著大量的“城中村”，這些村莊都是集體土地，而集體宅基地使用權的收回和房屋補償，我們首先參照青島市《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的標準。這一條決定了平度的集體土地的補償標準超過了國家補償標準，與青島市的標準相一致，這特別適合建有2層、3層的農民宅基地的房屋，他們按照合法建筑面積補償更合算。

　　考慮到農民宅基地大多是平房、“地大房小”的特點，借鑒周圍縣市的做法，平度另提出了一項《條例》規定之外的補償標準，即按照宅基地面積一比一的比例返還建筑面積，也就是農民說的“進門算面積”。此項標準對于絕大多數平房戶來說大大的超過了青島市《條例》的規定。事實亦如此，好多老百姓按宅基地面積補償比參照青島《條例》補償在利益上翻了一番。

　　金溝子的補償標準不僅達到了“按照宅基地面積置換安置面積，外加房屋及附屬設施補償費、搬家補助費等費用”的現行標準，還執行了“10個面積的宅基地贈送一個平方米面積的車庫”、“房屋及附屬設施評估費可以以1250元/平米的價格購買安置房”、“已登記結婚的，允許分戶，可以以每平方米1250元的價格購買32個平方米的樓房”、“以每平米2850元的價格購買不超過63平方米的樓房”“每戶每平方米給予110元的費用補助（按宅基地面積計算）”的特殊標準。達到了人均1.2套樓房的超標準的補償。應該說他們的利益是最大，為鄰村群眾所羨慕。個別戶以“金溝子村補償低”為由拒不搬遷的做法不僅不近情理，也是講不過去的。

　　記者：竇主任，金溝子的舊村改造項目用地招拍掛了嗎？你能給我們介紹一下這方面的情況嗎？

　　竇在龍：好的。金溝子的舊村改造是集體土地上的村莊自主改造，它是按照《村委會組織法》的規定依法收回村民宅基地，對原來村民使用的宅基地進行等面積的建筑面積返還。

　　金溝子搬遷改造依次分為三個板塊。首先是民主推進板塊，即按照《組織法》的要求召開村“兩委”干部會、黨員代表會和群眾大會，制定并通過了《方案》，簽訂了協議，協議簽訂率在97%以上；二是政策固化板塊。簽于村民簽約率達到了95%以上，街道于2007年6月11日向市政府上報了《關于金溝子舊村改造有關問題的請示》。市城建局、國土局等部門分別對金溝子舊村改造提出了處理意見。2007年7月26日，市政府同意該村進行舊村改造。后來，根據《國務院關于促進節約集約用地的通知》及上級最新規定的“嚴格控制建設低密度、低容積率”的要求，市政府對批準的規劃重新進行了修改，取消金溝子的二層安置樓，改為多層安置，批準了項目實施的優惠政策。國土資源局根據市政府批準的《城關街道辦事處金溝子村拆遷改造安置補償方案》和《建設用地規劃設計條件》，參照國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》以及“青辦發【2006】12號”、“青政辦發【2006】90號”的規定，于2008年12月編制了《金溝子舊村改造項目公開掛牌方案》報市政府審批。2008年12月17日市政府批準項目掛牌；2008年12月22日至2009年1月15日在青島日報上進行了公示；2009年1月16日掛牌交易，無人揭牌，項目流拍。之后再次進行項目掛牌，青島大有同人公司摘牌。

　　金溝子的搬遷改造的招拍掛形式是“項目招拍掛”，項目受讓人就是現開發用地的受讓人大有同人公司，這與2010年后實行的“凈地招拍掛”有著很大的區別。大有同人已提前繳納1.17億元人民幣，為金溝子搬遷改造村民建設了安置樓�，F在騰空的原址土地已屬于開發商大有同人所有，不需要再進行凈地招拍掛。